Так ли безобидны для экономики очередные правительственные новации
С подписанием Виктором Януковичем вексельного закона, вышел на финальный этап процесс законодательного обеспечения введения казначейских векселей, с помощью которых правительство собирается закрывать некоторые свои обязательства, ранее исполнявшиеся деньгами.
Даже при беглом обзоре ведущихся по этому поводу дебатов бросается в глаза, что внимания вексельная тема привлекает к себе значительно больше, чем если бы речь шла просто о введении очередного финансового инструмента. В чем же дело? Так ли безобидны для экономики очередные правительственные новации? И обоснованы ли, в свою очередь, опасения общественности, которые пока что носят весьма неясную форму? Попробуем разобраться.
Векселя товарные и финансовые
С юридической точки зрения, вексель (от немецкого Wechsel – перемена, размен) – это ценная бумага, удостоверяющая безусловное денежное обязательство векселедателя уплатить по наступлении срока определенную сумму денег владельцу векселя (векселедержателю). С экономической точки зрения, вексель – это, первоначально, инструмент коммерческого кредита, эволюционировавший затем в самостоятельный финансовый инструмент.
Векселя подразделяются на несколько видов: они, бывают, например, простые и переводные, товарные и финансовые. В основе денежного обязательства, фиксируемого товарным векселем (как видно из самого его названия), лежит сделка по поводу купли-продажи какого-то определенного товара, скажем, партии сырья, поставленного на завод. Нередко оплата по такой сделке происходит с отсрочкой. Поскольку рыночная экономика постоянно порождает ситуации, при которых отсрочка платежа является неизбежной и даже необходимой, то появляется и инструмент, с помощью которого эта отсрочка оформляется.
Финансовый же вексель оформляет отношение задолженности, возникшее по поводу денег как таковых, безотносительно к конкретным товарным сделкам.
Исходя из этих особенностей, каждый из двух видов векселей подчиняется разным закономерностям с точки зрения количественных границ их эмиссии. Если объем эмиссии товарных векселей принципиально ограничен стоимостью наличной товарной массы, то объем эмиссии финансовых векселей, в принципе, неограничен. Их можно выпустить очень и очень много. На астрономические суммы. Ведь если в той или иной экономике в определенный момент времени объем товарной массы конечен, то объем финансовых аппетитов субъектов хозяйствования в принципе не ограничен.
Этот небольшой экскурс в теорию необходим лишь для того, чтобы можно было правильно оценить следующий факт: векселя, которые будут выпускаться украинским государственным казначейством, по своей природе задуманы как финансовые (да и вряд ли могли быть другими, учитывая специфику их эмитента).
Вексель в мире и в Украине
В зарубежных рыночных экономиках уже несколько столетий широко используются оба рассмотренных вида векселей, а круг вопросов, связанных с их эмиссией, обращением и гарантиями, урегулирован настолько хорошо, что вексель по праву признается одним из надежнейших в мире финансовых инструментов. Одной из причин такой надежности является то, что законодательство большинства стран в этой сфере отличается высокой степенью устойчивости, преемственностью и непротиворечивостью. Достаточно сказать, что в настоящее время применение переводных векселей и чеков в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Индии, ЮАР, на Филиппинах и ряде других стран регулируется законодательством, в основе которого лежит английский закон о переводных векселях 1882 г. Украина, конечно, не может похвастаться такой стабильностью. Здесь законодательство, как мы знаем, меняется гораздо чаще. И не всегда в лучшем направлении…
На сегодняшний день в мире существуют три основные системы вексельного права, каждая из которых охватывает довольно большую группу стран. Например, Великобритания, США, Канада и множество других стран мира, тесно связанных с Великобританией исторически, относятся к англо-американской системе вексельного права. Большинство стран континентальной Европы, среди которых Германия, Франция и Италия, относятся к женевской системе вексельного права, оформленной соответствующими Женевскими конвенциями. Третья группа стран конструирует свое оригинальное законодательство, несколько отличающееся и от англо-саксонского, и от женевского.
Советский Союз в 1936 г. присоединился к Женевским вексельным конвенциям, и независимая Украина, как и другие постсоветские государства, оказалась именно в женевской системе вексельного права. Поэтому законодательство Украины об обращении векселей, помимо собственно национальной составляющей, включает в себя также положения Женевской конвенции 1930 г., на которой был утвержден Унифицированный закон о переводных и простых векселях, с учетом оговорок, обусловленных Приложением II к этой Конвенции, а также ряд других международных соглашений.
Впрочем, украинское национальное законотворчество тоже не стояло на месте. Следует сказать, что вексель был прописан в законодательстве Украины еще на заре независимости. Основными законами, в которых был упомянут вексель и заданы механизмы его обращения, стали: Закон Украинской ССР «О ценных бумагах и фондовой бирже» (от 18 июня 1991 г., № 1202 – XII), Закон Украины «Об обращении векселей в Украине» (от 5 апреля 2001 г., № 2374-III) и ряд других актов законодательства Украины. В начале 2006 г. вступил в силу новый закон Украины о ценных бумагах (от 23.02.2006 г. №3480-IV), который действует и сегодня.
Казначейские же векселя в настоящее время вводятся в Украине в силу серьезных проблем с бюджетным дефицитом в условиях экономического спада, и, согласно официально декларируемым целям, их применение должно улучшить финансовую ситуацию.
Логика экономики: от казначейских векселей – к казначейским билетам
В общем, в самом факте введения в Украине нового финансового инструмента ничего необычного нет. Настороженность вызывает другое: уж больно примечательный эмитент у нынешних векселей – государство, точнее, государственное казначейство. Дело в том, что опыт различных стран показывает: весьма часто краткосрочные обязательства казначейства поступали в сферу свободного обращения, а вексельная форма являлась, по сути, прикрытием или удобной экономико-правовой оболочкой для эмиссии одного из видов бумажных денег – казначейских билетов.
Если же говорить об Украине, в настоящий момент уже установлены и каналы поступления, и каналы изъятия нового векселя из экономики. Основным каналом поступления является задолженность государства перед предприятиями по возмещению НДС и некоторым другим обязательствам, что делает этот инструмент похожим на уже существующие облигации. Основным же каналом изъятия предполагается оплата задолженности по налоговым платежам (но не раньше срока погашения векселя). Кроме того, предприятие может продать свой вексель банку или другой финансовой организации раньше срока погашения, если пожелает быстрее получить «живые» деньги. Не исключено также, что казначейские векселя будут приниматься НБУ при рефинансировании коммерческих банков. Иными словами, пока предполагается, что вексель останется в сфере отношений между юридическими лицами и не выйдет за ее пределы. Однако кто даст гарантию, что векселя со временем не попадут из карманов предприятий в карманы физических лиц в качестве платежного средства?
Предпосылки для того, чтобы векселя расширили сферу своего применения, существуют. Уже сейчас слышатся пожелания некоторых известных экспертов, чтобы финансовые векселя смогли «стать дополнительными денежными средствами предприятий для насыщения их оборотными средствами».
А теперь вопрос: если предприятию вдруг будет нечем платить зарплату работникам, кроме как этими самыми «дополнительными денежными средствами», долго ли эти «дополнительные» средства удастся удерживать лишь в обороте между юридическими лицами? Общеизвестно, что при недостаточности денежных средств на счете предприятия для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание денежных средств происходит согласно установленной законом очередности, в которой заработная плата, как и долги перед бюджетом, занимает одно из почетных первых мест. Кроме того, по закону, за невыплату зарплаты наступает серьезная, вплоть до уголовной, ответственность для руководства предприятия, а оборотные средства – это как раз источник для выплаты зарплаты…
В сложившихся условиях, при появлении вексельных «дополнительных денежных средств» в распоряжении предприятия, и у директора, и у рабочих появится вполне объяснимое и на редкость солидарное желание пустить эти средства на выплату заработной платы. Особенно если учесть, что, по самым скромным оценкам, почти каждое четвертое предприятие в Украине сегодня находится под угрозой банкротства и, соответственно, испытывает значительные финансовые затруднения при расчете с работниками. Останется только оформить такое желание парой-тройкой подзаконных актов, а также уменьшить номиналы векселей для удобства мелких расчетов.
Перспектива того, что новые финансовые инструменты могут выйти за отведенные им «загородки», косвенно подтверждается тем, что правительство, закрывая свои обязательства, решило опираться теперь не на облигации, а именно на векселя – самую подходящую для потребностей обращения экономико-правовую форму (после, разумеется, обычных денег). Пока что одним из препятствий для свободного обращения вводимых векселей в качестве обычных денег являются особенности налогообложения операций с ценными бумагами. Однако и здесь, судя по имеющейся информации, в ближайшее время планируются изменения, нацеленные на освобождение расчетных операций с использованием финансовых векселей от возникновения новых налоговых обязательств и уплаты акцизов на операции с ценными бумагами.
Как видим, препятствий, которые осталось преодолеть для превращения векселя в законное средство обращения, не так уж и много. В этом смысле не лишним будет спрогнозировать: как будет выглядеть финансово-экономическая ситуация в Украине в том случае, если казначейские векселя выйдут за пределы первоначально заданного для них контура обращения?
Основные последствия для экономики Украины, в случае развития ситуации в этом направлении, могут быть следующими.
Первое: наличие двух эмиссионных центров. В государстве появится фактически еще один, новый, существующий наряду с НБУ, эмиссионный центр в лице государственного казначейства. Учитывая институциональную особенность этого параллельного эмиссионного центра – принадлежность к структурам исполнительной власти – он не будет иметь того независимого статуса, тех ограничений на эмиссию и годами наработанных механизмов парламентского контроля, который на сегодняшний день имеет НБУ. Используя обычную для казначейской эмиссии формулировку обеспечения потребностей «кассового исполнения бюджета», исполнительная власть сможет довольно эластично трактовать эти самые потребности.
Второе: появление двух видов денег. При такой ситуации в обращении будут одновременно находиться фактически два вида денег – уже привычные банковские билеты в виде банкнот НБУ и казначейские билеты в виде финансовых векселей казначейства. Это будет порождать определенные экономические эффекты весьма неоднозначного свойства.
Третье: «хорошие» деньги и «плохие» деньги. Опыт стран, которые в прошлые века прошли эпоху биметаллизма, т.е. одновременного существования в обращении серебряных и золотых монет, свидетельствует, что один из видов денег становится более предпочтительным, а второй – менее. Уверен, эта закономерность сработает и в условиях бумажноденежного обращения, если будут сосуществовать два вида бумажных денег. Уже сейчас ясно, что предприятия, получившие векселя, смогут сбывать их с рук лишь с тем или иным дисконтом, т.е. теряя часть стоимости. Величина дисконта может достичь двадцати, тридцати и даже более процентов. Иными словами, реальная стоимость казначейского векселя на финансовом рынке будет значительно ниже его номинала.
С точки зрения теории денег и кредита, тот вид денег, реальная рыночная стоимость которых ниже официально установленного номинала, является «плохим», а тот, рыночная стоимость которых выше или равна номиналу – «хорошим». Поэтому в образовавшейся паре вексель – гривна или, точнее сказать, казначейский вексель – банковский билет НБУ, в указанном смысле «плохими» деньгами станут именно казначейские векселя. В противовес им, старые добрые банкноты будут считаться «хорошими». В свою очередь, гривна вексельного номинала и гривна номинала банкноты НБУ будут со стоимостной точки зрения двумя весьма разными гривнами. Так произойдет своеобразное раздвоение или казначейское клонирование гривны.
Четвертое: денежные суррогаты вместо денег. Здесь начинается самое интересное: среда, которая характеризуется параллельным хождением двух видов денег, является идеальным полем для проявления действия одного важного экономического закона, известного как закон Коперника-Грешема. Он был открыт выдающимся польским ученым Н. Коперником в 1526 г. и окончательно сформулирован английским финансистом Т. Грешемом несколько десятилетий спустя. В популярной форме этот экономический закон звучит так: «плохие» деньги вытесняют «хорошие» деньги из обращения. Поскольку казначейские векселя по сравнению с банковскими билетами НБУ, как мы уже выяснили, будут являться «плохими» деньгами, эти самые казначейские векселя будут все больше вытеснять банкноты НБУ из обращения.
Это вполне понятно и на бытовом уровне: если, скажем, в вашем кармане есть обычные, полноценные деньги и, наряду с ними, деньги второго сорта, которыми тоже можно рассчитаться за что-либо, вы предпочтете первым делом сбросить «плохие» деньги, а полноценные – придержать. Поскольку все рационально мыслящие субъекты экономики рассуждают так же, то каналы обращения постепенно наполняются «плохими» деньгами. В свою очередь, обычные гривны все будут стараться отложить и сберечь, используя их как средство накопления, но не как средство обращения и платежа. В итоге экономику может ожидать ползучая суррогатизация денежного обращения.
Пятое: вымывание оборотных средств предприятий и расцвет специфической категории посредников. Поскольку предприятия, получившие векселя в счет долгов государства, смогут продать их со значительным дисконтом, а, значит, фактически потерять часть причитавшихся им денег, оборотные средства предприятий начнут медленно, но неуклонно таять. Фактически это будет означать форму скрытого финансирования бюджетной дыры государства предприятиями-получателями векселей. Кроме государственной машины, в этой ситуации в выигрыше окажутся также всевозможные посредники, приближенные к власти, например, те или иные факторинговые и финансовые компании. Они будут приобретать векселя по заниженным ценам, а «пристраивать» по гарантированному государством номиналу. Нетрудно понять, как велика будет маржа таких посредников, и это почти без каких-либо начальных инвестиций (расходы на аренду офиса – не в счет).
Шестое: «атака клонов» или торжество нала. Вексель по определению является документом, составленным на бумаге. Его документарный, наличный статус закреплен в основных вексельных законах. Так, например, статья 5 Закона Украины «Об обращении векселей в Украине» № 2374-III говорит буквально следующее: «Векселя (переводные и простые) составляются в документарной форме на бланках с соответствующей степенью защиты от подделывания,… и (внимание – Е.С.) не могут быть переведены в бездокументарную форму…». Вторит этому и статья 14 нового, действующего с 2006 г., Закона Украины «О ценных бумагах и фондовом рынке» № 3480-IV: «Векселя… существуют исключительно в документарной форме». Итак, украинский вексель по определению является, в общем-то, наличным финансовым инструментом, а его перевод в безналичную форму прямо запрещен законом. Иными словами, в отличие от обычной гривны, которая существует и в наличной, и в безналичной форме, вексельная эмиссия пополнит и без того полноводную реку нала, поскольку эту эмиссию не загонишь в банкоматы и не переведешь в безналичную форму. Значит, Украина получит не просто растущее обращение вторых, параллельных банкнотам и худших по стоимостным характеристикам денег – это, в придачу ко всему, будет исключительно наличная составляющая.
Все усилия последних лет, направленные на то, чтобы минимизировать налично-денежное обращение и придать ему параметры, адекватные западным образцам, могут пойти насмарку. Гривна, условно говоря, первого сорта, конечно, по-прежнему будет «обитать» в банкоматах и на пластиковых карточках, а вот вексельная гривна – вряд ли. Пресловутый нал в Украине долго и упорно выгоняли в дверь, а он имеет шансы вернуться в окно, точнее, вернуться в нашу экономику через огромную дыру бюджетного дефицита. Как следствие, в значительной мере ненужной, избыточной и простаивающей рискует оказаться вся инфраструктура обслуживания безналичных расчетов, в т.ч. разветвленная сеть банкоматов, платежных терминалов и система банковских карточек.
Ну и последнее: гипертрофированное налично-денежное обращение почти всегда является питательным бульоном для бурного развития всевозможных видов взяток и т.н. откатов.
Седьмое: ценовая пляска. Эмиссия казначейских векселей приведет к росту общего объема денежной массы в обращении и, при прочих равных условиях, к росту товарных цен. Уверенность в том, что векселя никогда не выйдут на потребительский рынок, наивна. Украинские цены, и без того склонные к скачкообразному росту даже в благоприятные экономические периоды, в условиях эмиссионной накачки могут затеять такую пляску, что рядовому покупателю с его тощим кошельком попросту станет дурно.
Восьмое: появление двойных ценников. Поскольку стоимость одного и того же товара, выраженная в векселях и банкнотах, окажется разной, весьма вероятно возникновение двойных ценников в магазинах.
Цифры воображаемого диалога, конечно, условны, однако ответы такого рода, в случае выхода ситуации с казначейской эмиссией из-под контроля денежных властей, будут слышаться от продавцов тут и там на любом рынке.
Девятое: раздвоение курса. Не исключением может стать и курс в валютных обменниках. Он тоже может раздвоиться. Ведь обменник – это, по экономической сути, специфический магазин. Согласно экономической логике, как и любой актив, казначейский вексель будет так или иначе, несмотря на возможные административные запреты, приравниваться к стоимости остальных активов в экономике, в том числе и к стоимости свободно-конвертируемых валют. Следовательно, наряду с привычным курсом гривны к доллару и евро может появиться также курс, условно, вексельной гривны к основным валютам.
Пока что большая часть изложенного – не более чем прогноз. Однако, в случае выхода ситуации с бюджетным дефицитом из-под контроля, вероятность его реализации весьма высока. Тем не менее, уже сейчас парламентариям не помешает задуматься о создании действенных механизмов контроля над казначейской эмиссией со стороны парламента и НБУ. Хотя по-настоящему хорошим выходом из сложившейся ситуации было бы развитие экономики без использования денежных суррогатов, на базе старой и пока еще доброй нацбанковской гривны.
